Gabegie

Visuel satirique "Yes we can't" produit par la marque Mutiny Tahiti
et représentant les trois derniers présidents de la Polynésie

Voici un post exceptionnellement long et un peu rébarbatif, je présente mes excuses aux non passionnés d’économie qui s’en passeront très bien ! Mais il est impossible de parler de la situation économique de la Polynésie sans s’arrêter sur l’immense gabegie d’argent public qui s’y déroule, semble-t-il depuis des décennies. Le rapport de la « Mission d’assistance à la Polynésie Française » présidée par Anne Bolliet, rendu public en septembre 2010, est à ce sujet un document particulièrement édifiant dont je vous livre les principales analyses (âmes sensibles, idéalistes et amoureux de la chose publique s’abstenir).

Le contexte de la mission, effectuée par six inspecteurs et inspectrices des finances, de l’administration et des affaires sociales, est le suivant : « A la suite des difficultés budgétaires et financières rencontrées par la collectivité de Polynésie Française à l’automne 2009, son président Gaston Tong Sang a demandé à l’Etat, qui l’a accepté, l’assistance d’une mission interministérielle pour identifier les marges de manœuvres et formuler des recommandations tant sur le budget proprement dit de la collectivité et de ses démembrements (établissements publics (EPIC), sociétés d’économie mixte (SEM), groupements d’intérêt économique (GIE)) que sur la Caisse de Prévoyance Sociale [la Sécu polynésienne] ».

Pour mémoire, la Polynésie Française est depuis 2004 un « Pays d’Outre Mer » doté d’un gouvernement propre, d’une assemblée territoriale et d’un président – en l’occurrence, Gaston Tong Sang a depuis la commande du rapport été détrôné par l’indépendantiste Oscar Temaru. Je me suis concentrée sur la première partie de ce document, intitulée « Les marges de manœuvres permettant de redresser la situation de la Polynésie Française », la deuxième consacrée à la Caisse de Prévoyance Sociale étant moins spécifique au contexte du territoire (les problèmes sont sensiblement les mêmes que ceux rencontrés par la Sécurité Sociale en métropole).

En voici la synthèse, suivant le plan retenu par la mission, dont les têtes de chapitres sont déjà très parlantes.

Gaston Flosse, président
à quatre reprises
depuis 1984

I.     Si l’immobilisme et l’absence de réformes se prolongeaient, la situation du Pays serait gravement détériorée 

1.    En 2010, la collectivité est à nouveau au bord de la crise de trésorerie et assèche progressivement les réserves lui permettant d’équilibrer ses dépenses de fonctionnement

Il est ici nécessaire de rappeler que de 1968 à 1998, la Polynésie a bénéficié de transferts financiers colossaux en provenance de France, liés au fonctionnement du Centre d’Expérimentation du Pacifique (les essais nucléaires de Moruruoa et Fangataufa). La collectivité a donc accumulé pendant ces années fastes des excédents budgétaires…et pris de très mauvaises habitudes de gestion.

Selon la mission : « La situation budgétaire et financière très dégradée de la Polynésie Française s’est jusqu’à présent réglée par l’utilisation par le Pays de ses excédents des années précédentes. Mais à l’issue des différents collectifs budgétaires adoptés en 2010, la quasi-totalité du report à nouveau disponible pour le fonctionnement devrait être utilisée. Cette utilisation des reports à nouveau par le Pays masque une crise de trésorerie car ce sont des résultats comptables qui ne reflètent pas forcément des ressources immédiatement disponibles en trésorerie ». Selon ses projections, le maintien du fonctionnement actuel aboutirait en 2014 à un déficit total équivalent à…24% des recettes réelles du territoire. Pour le combler, il faudrait encore accroître le niveau d’endettement, lequel a déjà doublé en dix ans.

La mission précise en outre que « le Pays doit faire face à des obligations qui limitent considérablement ses marges de manœuvres », telles que : l’obligation de rétablir la sincérité des comptes (!) et un risque grandissant de défaut des principales SEM du territoire (« d’ores et déjà, les capitaux propres d’un certain nombre de démembrements sont devenus inférieurs à la moitié de leur capital social »…).

2.    Le financement de l’investissement n’est plus assuré mais, en tout état de cause, la stratégie d’investissement de la collectivité est difficile à identifier (!)

Je cite : « Le Pays manque à la fois d’une vision d’ensemble des investissements publics et de grands projets structurants. […] Les projets, souvent de faible montant et d’impact limité, sont lancés sans véritable hiérarchie et sans une réelle étude de leur impact sociétal (emplois créés, valeur économique créée, retours fiscaux…). Les coûts supplémentaires que pourraient entraîner pour la collectivité certains investissements ne sont ni pris en compte ni anticipés. La construction de l’hôpital en est l’illustration même ».

Effectivement, la construction du pharaonique hôpital du Taaone, à peine achevée lorsque nous sommes arrivés à Tahiti, semble avoir été particulièrement rocambolesque : livraison avec...trois ans de retard suite à des contentieux à répétition, surdimensionnement manifeste, coût de fonctionnement supérieur de 1,4 milliards CFP au budget initial, pas de panneaux solaires sur le toit mais…une piste d’atterrissage pour hélicoptère, qui ne servira jamais puisque l’hôpital est situé en zone urbaine.

Et la mission de conclure : « C’est sans doute l’absence de stratégie qui conduit les décideurs, chaque fois qu’il y a un problème de développement, à créer un EPIC ou un GIE, en réponse au problème posé ». 

Visuel satirique raillant
le surdimensionnement du nouvel hôpital

3.    Les difficultés rencontrées par le Pays pour conduire une politique d’investissement s’expliquent pour partie par l’absence de stratégie de moyen/long terme et de document de planification

4.    Le cadre réglementaire est souvent désuet et obsolète

« Beaucoup de réglementations sont restées en l’état où elles existaient lors des premiers transferts de compétence, au cours des années 80. Les exemples sont multiples : le droit de la concurrence n’existe quasiment pas ; la référence au Plan Comptable Général date de la révision de 1982, qui n’est plus celle en vigueur en métropole et dans la plupart des économies ; l’assiette de l’imposition des revenus de capitaux mobiliers date des années 50 et n’a pas suivi l’évolution des instruments financiers. […] En même temps, l’absence fréquente de sanctions et de contrôle explique que nombre de réglementations ne sont pas appliquées ».

II.  La collectivité de Polynésie Française doit limiter son intervention dans l’économie, recentrer son fonctionnement et se restructurer autour de quelques politiques prioritaires

1.    Desserrer les contraintes protectionnistes tout en favorisant la concurrence

Les barrières protectionnistes sont innombrables en Polynésie : TVA à l’importation, taxe sur les importations, droits de douane proprement dits, contingentements et quotas d’importations, contrôle des investissements étrangers, « taxe de développement local » visant à protéger les productions locales de la concurrence extérieure, etc...

2.    La restructuration et le recentrage des politiques publiques sont indispensables

a)    Une plus grande efficacité dans la conduite des politiques publiques impose des fusions/suppressions de services

« Pour des raisons souvent historiques ou perdues de vues (sic), l’exercice de certaines missions a été partagé entre plusieurs services. Certains services ont été mis en sommeil jusqu’à ce qu’ils retrouvent une certaine utilité, ou constituent un doublon de services externalisés au sein de GIE ou d’établissements publics […] »

b)    Une grande partie des démembrements existants n’est pas justifiée et pourrait être supprimée

« Un grand nombre des démembrements examinés sont des EPIC, ce qui veut dire « établissements industriels et commerciaux ». Sauf exception, ces démembrements n’ont rien de commercial ni d’industriel et n’auraient jamais dû être constitués […]».

La mission propose donc la suppression de pas moins d’une douzaine d’EPIC et GIE. Quelques exemples particulièrement croustillants :

- l’EPIC vanille, dont « les coûts de fonctionnements annuels sont équivalents au chiffre d’affaires annuel des exportations de vanille » ;

- le GIE Tourisme, dont « 42% du budget est consacré aux frais de structure » ;

Oscar Temaru, actuel président
de la Polynésie Française.
C'est la 5ème fois qu'il occupe
ce poste depuis 2004

- dans le secteur de l’équipement/aménagement, l’EAD, la SAGEP et l’EGAT (les initiales ont peu d’importance). « La mission a considéré que ces établissements, créés au coup par coup, étaient aujourd’hui devenus concurrents et à l’origine d’une mauvaise allocation des ressources. Ainsi, du foncier détenu par la collectivité a été affecté à la SAGEP, qui s’est lancée dans des opérations commerciales, alors que l’OPH (l’office HLM local) manque de terrains disponibles et doit se résoudre à en acquérir ».

N’en jetez plus.

c)    Le fonctionnement des satellites et démembrements est largement perfectible

« La politisation de la direction des établissements publics est excessive. Il est fréquent qu’un conseil d’administration d’EPIC soit constitué en totalité de ministres et de représentants à l’assemblée de Polynésie. Il en est de même de commissions consultatives ou chargées d’instruire l’attribution d’aides […] ».

Oh my God !

III.         Le retour à l’équilibre des finances du Pays passe d’abord par une réduction des dépenses de fonctionnement

Selon la mission, « un milliard de FCP (8,4 millions d’Euros) pourraient être économisés de manière pérenne sur les dépenses du gouvernement » en diminuant le nombre de ministres, de postes dans les cabinets, en modérant les salaires les plus élevés et en instaurant un plafond de rémunération en cas de cumul des mandats.

Un effort s’impose également, toujours selon la mission, sur les « ressources humaines de la collectivité » - rappelons ici que les agents directement rémunérés par le Pays (ce qui n’inclut pas les fonctionnaires d’Etat) sont au nombre de 14.300 et représentent plus de 13% de la population active. Depuis 2005, la rémunération totale de ces fonctionnaires a crû de 14%, 33% pour les seules « primes diverses ». Ces primes, au nombre de 208 (!), sont particulièrement dans le viseur de la mission, qui souligne que « [elles] peuvent se traduire, pour les fonctionnaires qui en bénéficient, par des rémunérations nettement supérieures à celles des représentants à l’Assemblée de Polynésie et des membres du gouvernement ».

Les primes les plus coûteuses pour le Territoire sont notamment : les majorations pour heures supplémentaires et « indemnités de sujétions spéciales » ; « l’indemnité représentative pour frais particuliers » (quesaco ?) attribuée aux membres des cabinets ; les primes accordées aux services médicaux (un médecin hospitalier en Polynésie gagne plus de 1 M CFP soit 8.300€ par mois).

Mention spéciale à « l’indemnité de sujétion financière » dont bénéficient les agents maniant des fonds (direction des finances, des affaires foncières) et à la « prime d’assiette » versée aux agents du service des contributions, qui reposent sur un pourcentage des recettes encaissées par lesdits services. La mission note, laconique : « le mode de calcul de ces deux primes, qui rappelle le système des fermiers généraux, n’est pas justifié ».

Enfin, la mission souligne qu’environ 20 milliards FCP (166 M€) de recettes pourraient être mobilisés par le Territoire en vendant des « actifs non essentiels ». Est notamment visé l’immeuble situé 28, boulevard Saint Germain à Paris, et qui abrite la délégation polynésienne en métropole. Soit dit en passant, cet immeuble constitue depuis des années la bonne à tout faire du financement de la Polynésie, ayant déjà été donné en garantie de deux prêts étatiques successifs, lesquels ont depuis été commués en « dotations ». Le nouveau ministre de l’Outre-mer, Victorin Lurel, vient de consentir une nouvelle fois au report sine die de sa cession.

IV.          Des marges de manœuvre substantielles sur la fiscalité peuvent contribuer au retour à l’équilibre des finances du territoire, parallèlement à l’engagement de réformes fiscales progressives

Gaston Tong Sang, président
à trois reprises depuis 2006

Première marge de manœuvre identifiée par la mission : « l’amélioration du recouvrement et le contrôle des impôts existants ». Parmi les mesures à prendre pour y parvenir, elle suggère de commencer par « une revue générale de l’adressage et du service du courrier »…

En outre, « l’absence d’un contrôle fiscal effectif jusqu’à 2008/2009 contribue à expliquer une baisse continue du rendement des impôts sur les entreprises tout au long de la décennie 2000 ». Certes.

Autre marge de manœuvre existante : la réduction des niches douanières. Si les taxes sur les importations sont globalement très élevées, de nombreux produits en sont exonérés, à commencer par les produits pétroliers destinés au transport inter-îles, à la pêche et à la perliculture. Mais comme aucun dispositif (coloration par exemple) ne permet de distinguer les carburants destinés à être détaxés des autres, je vous laisse imaginer les abus.

La mission considère également que « le niveau d’imposition à l’IS peut dans certains cas être trop élevé, ce qui a conduit à des stratégies d’évitement de l’impôt, notamment un accroissement inconsidéré du montant des dotations et provisions ». C’est peu de le dire : le taux de l’IS varie entre 30 et 40% du bénéfice, auquel s’ajoute une « contribution supplémentaire » de 7 à 15% pour les entreprises réalisant plus de 50 millions CFP de bénéfices. Le taux global d’imposition peut donc atteindre 55%... Conséquence peu étonnante : tandis que le chiffre d’affaires global déclaré par les entreprises assujetties à l’IS a augmenté de 55% entre 2001 et 2008, le montant global de l’IS déclaré a quant à lui baissé de 12%. La faute à des dotations et provisions qui ont été multipliées par…23, pour atteindre 31% du chiffre d’affaires.

Enfin, évoquant un vieux serpent de mer auquel aucun gouvernement à ce jour n’a voulu s’attaquer, la mission énonce : « la perspective d’une imposition de l’ensemble des revenus des ménages doit être envisagée sereinement »…

La conclusion des 384 pages du rapport est malheureusement symptomatique du découragement des fonctionnaires métropolitains travaillant en Polynésie. Si la mission commence par énoncer que « elle a acquis la conviction que le redressement de la situation financière de la collectivité est possible », elle souligne immédiatement que « deux risques immédiats pèsent sur sa mise en œuvre : […] celui d’une mise entre parenthèse des préoccupations budgétaires, financières et d’ajustement économique pendant la période consacrée aux futures élections (ce qui a effectivement été le cas) et « celui d’une absence de décision » (ce qui en prend le chemin). Et de citer un rapport de 1976 sur la Polynésie Française, qui prédisait déjà : « les politiciens locaux, de la majorité ou de l’opposition, liés au « système » et aux intérêts économiques qu’il suscite, réussiront à masquer les problèmes de fond par une agitation sur les questions statutaires ».